聽聽這個群體的聲音

  公務員群體在日益繁重的改革和發展任務中發揮著重要作用,公務員制度內在的矛盾也逐漸暴露。認真傾聽公務員的心聲,可能也就預示了公務員制度下一步改革的方向。

作者:本刊記者 趙義 來源:南風窗 日期:2019-03-27
  在中國,公務員是一個相當特別的群體。
  “特別”體現在,我們對公務員看上去很了解,可能你的某個同學或者朋友就是公務員,即使沒有這種聯系,至少你和公務員打交道也是日常性的,要找出一輩子從來沒有和公務員打交道的人還真不容易。但要具體說起來,好像又不是那么熟悉。無論是作為朋友的交往還是因為需要而打交道過程中,你會覺察到公務員的職業很不一樣,再努力抱有“理解之同情”的立場,對公務員的職業也會有疏離感。
  這很大程度上是因為,與明星、作家、企業家等不同,公務員是一個很難完整呈現在輿論場的群體。全社會對公務員的認知,實際上處于宏觀的定性認識和微觀的模糊認識并存的狀態之中。對公務員真實生存狀態,我們的了解是少之又少。此之謂“熟悉的陌生”。
變化也在發生。
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  公務員作為一種職業
  某種意義上說,在中國,公務員是“新事物”,正式出現的標志是1993年的《國家公務員暫行條例》,而2006年施行的《公務員法》距今也不過十年多一點的時間。此前的叫法是“國家機關工作人員”。
  與公務員相比,我們更熟悉的名詞是干部和官。“官”這個詞依然活躍在我們的政治話語之中,比如,“當官就不要發財”。但在正式文件當中,“干部”和“公務員”才是正規的提法。今天很多人可能已經不知道了,以前老師等也屬于干部,在改革開放之后,干部所指的范圍在減少,但仍然遠遠大于公務員。根據公務員法,公務員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。而干部顯然不限于行政編制,公務員只是干部的組成部分。
  那么,中國公務員到底有多少呢?根據國家的統計公報,截至2016年底,全國共有公務員719萬人。當然,你與之打過交道的所認為的公務員,未必就屬于這719萬人中的一員,可能是政府雇員。在鄉鎮更是如此,真正的公務員可能很少,而你經常打交道的、認為是公門中人的人卻很多。
  為什么要從干部制度中分化出公務員制度?這就涉及政府對社會行政管理的職業化。隨著管理內容的日益擴大,現代社會所要求的非人格化的管理,背后是基于法理和規則的治理。這么說可能有點抽象,實際上意思很直白,就是現代社會的治理不是建立在私人關系的基礎上的,而是根據普遍性規則進行的。相應的,在人事上面,就是建立一套包括競爭性考試(凡進必考)、有明確職務和職級序列以及逐級晉升標準在內的制度。
  公務員成為一種職業,這會帶來深刻的影響,尤其是與干部和官這兩個概念相比,種種神秘甚至神圣的色彩會逐漸消退,而成為現代性理性建構的一部分。既然是職業,那么與職業相關的課題—心理健康問題、薪資待遇設計等,就會成為被研究、從而可以被科學解決的對象。傳統社會的“官”,某種程度上是老百姓信仰的對象,“人在公門好修行”也是為官者的官箴。而在公務員制度下,“官”被看作是一種社會職業,同醫生、清潔工等社會職業一樣,都是社會的需要,本身無好壞之分。
  同時,和西方公務員制度以及政務官、事務官的區別相比,中國公務員職業還有自己的特殊之處。最關鍵的特殊之處是,當公務員依舊是人們從政的最主要的途徑。公務員法規定,公務員領導職務實行選任制、委任制和聘任制。這其實也是從政的人們不斷進入更高職位的基本方式。傳統社會的科舉制,代表了皇權政治加士人政治的政治模式,整個社會最主要的流動性體現在官場向全社會的開放。而在中國公務員制度下,最大多數的從政者都來自公務員制度,公務員的晉升最主要的也是在體系內逐級晉升(逐級提拔)。
  公務員法規定,廳局級正職以下領導職務出現空缺且本機關沒有合適人選的,可以通過適當方式面向社會選拔任職人選;黨政領導干部選拔任用條例規定,拓寬選人視野和渠道,黨政領導干部可以從黨政機關選拔任用,也可以從黨政機關以外選拔任用,注意從企業、高等學校、科研院所等單位以及社會組織中發現選拔黨政領導干部,推動形成國有企事業單位、社會組織干部人才及時進入黨政機關的良性工作機制。但這些規定更多的也是輔助性質的。事實上,經過最新一次修訂,黨政領導選拔任用條例對“公開選拔、競爭上崗”進行了重新定位,由原來“黨政領導干部選拔任用的方式之一”調整為“產生人選的一種方式”,不再單列為一章,將相關內容調整到動議環節,并對改進完善工作程序等提出原則性要求。
  也正因為如此,無論是公務員法還是黨政領導干部選拔任用條例,都明確規定了定期交流和地域回避制度。這是在公務員內部逐級晉升是主要晉升方式的情況下,防止部門或者地方利益坐大的辦法,和傳統社會的制度設計可以說是一脈相承,是中國公務員職業的特色之處。
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  壓力從何而來
  理解了中國公務員的職業化及其特殊之處,也就能更好地理解現在的很多現象。這些現象,其實和職業化的要求是完全相反的。
  公務員面臨的壓力是多種多樣的,比如工作難度提高的壓力,內部人際關系的壓力,全面從嚴治黨背景下的規矩和紀律要求的壓力等。最集中的壓力來自晉升,也最明顯反映在晉升上。
  在進入公務員系統是從政主要方式之一、內部逐級晉升是不斷升遷的主要方式的情況下,公務員就面臨著比較強的晉升焦慮。某個重要節點的落后,可能導致后面的步步被動。這一點又被“能上不能下,能進不能出”的弊端所強化。由于編制的嚴格控制—黨政機關自我膨脹的約束機制,編制往往才是有效手段,但這也是一把雙刃劍,隨著時間的推移,官多兵少的現象日益突出,有的基層甚至出現公務員斷層現象,形成晉升焦慮的疊加效應。如果晉升無望,那么消極怠工、不作為現象就隨著凸顯。
  為了調動公務員的積極性,拓寬公務員尤其是基層公務員職業發展空間,新修訂的公務員法明確規定了國家實行公務員職務與職級并行制度,重新設置了職級序列,與原來的非領導職務相比,綜合管理類公務員職級增加了4個層級,同時留出了專業技術類、行政執法類公務員職級設置“另行規定”的制度接口。
  追求晉升,人之常情,其實也是鞭策公務員的手段。但不是說有壓力就等同于焦慮。如果仔細考察,心理層面的焦慮主要來自沖突。比如說,同一批進入公務員的,大家業績差不多,別人晉升了而自己沒有,內心就會產生個人對職業的認知和現實情況的沖突,這才是焦慮的來源。
  本來科層制的職業特點就會壓抑人的個性—這種壓抑是必要的,要保證非人格化管理,就得以普遍規則來辦事而不是聽從自己的個性。但上級領導的為人風格、行事風格等會對公務員帶來適應的壓力,因為上級領導對下屬個人升遷有很大的話語權,不然新修訂的黨政領導干部選拔任用條例也就不會特別規定不準“由主要領導成員個人決定任免干部”、不準在“主要領導成員即將達到任職年齡界限、退休年齡界限或者已經明確即將離任時,突擊提拔、調整干部”了。當組織倫理、基本原則等與領導個人決策發生沖突的時候,有的公務員往往就把對組織的忠誠轉化成為對個人的忠誠,內心標準和現實選擇形成極大的沖突,帶來焦慮。
  這樣的焦慮還體現在如何創造性執行上級決策上。當面臨千差萬別的實際情況的時候,職業倫理甚至基本的做人做事的底線,都要求不能機械執行上級決策,但在考核和晉升的壓力之下,有的人面對荒唐的后果或者民生痛點,可能會選擇無視。但內心的沖突帶來的焦慮卻積累下來,不易消除。
  因此,公務員職業化要求正確區分個性和人格。個性往往被認為是身上帶刺或者目無上級,科層制必然要消除個性的過分張揚,但這不代表公務員沒有自己的獨立人格。公務員法第六十條對此也有規定,如果認為上級的決定或者命令有錯誤的,可以向上級提出意見;上級仍堅持的,公務員應當執行,執行的后果由上級負責,公務員不承擔責任;但是,公務員執行明顯違法的決定或者命令的,應當依法承擔相應的責任。當然,在實際生活中,公務員真要抵制明顯違法的決定或者命令,也是要承擔很大風險和壓力的。
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  基層減負年
  一段時間以來,為基層公務員減負成為整治官僚主義和形式主義的重點工作。如果看看中辦印發的《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》,其中列舉的很多現象與公務員職業化要求同樣是背道而馳的。比如,隨意要求基層填表報數、層層報材料,簡單將有沒有領導批示、開會發文、臺賬記錄、工作筆記等作為工作是否落實的標準,以微信工作群、政務APP上傳工作場景截圖或錄制視頻來代替對實際工作評價,“一票否決”事項泛濫,動輒簽“責任狀”,變相向地方和基層推卸責任,如此等等。
  有科層制就有官僚病,問題在于,形式主義為什么如此突出?這其實還是與公務員體系面向基層和百姓的一線力量不足、上下級權責設置不夠科學有關。責任層層下推,發生“上午發通知,下午要材料”這樣與基本常識都不符合的荒唐的事情,基層必然不堪重負,必然會搞形式主義來應對。
  現代的公務員制度,主要是為社會、為老百姓辦事的。但在中國的政治體系和政治文化當中,作為干部的一部分,其實是更加強調公務員要承擔聯系群眾、動員群眾的功能。這要求公務員不僅要善于把上級決策和實際情況結合起來,而且要善于和群眾打交道,把決策順利貫徹下去。
  凡進必考,讓我們的公務員隊伍,至少從學歷上衡量,可以說是這個社會的精英。與2006年公務員法剛施行時候相比,2017年具有大學本科以上學歷人員占公務員總數的比例由43%提高到71.9%。隨著時間推移和代際更替,這個比例還會進一步提升,也就是說,從家門到校門再到機關門的公務員比例還會增多,他們也將越來越占據各級領導干部的主流。用《人民日報》的話說,很多剛入機關門的公務員,了解國情的少,熟悉基層的少,親近群眾的少,甚至有的年輕干部心理上與鄉土鄉親有代溝,情感上同民生民瘼有溫差。
  在國家公務員考試中,很多職位會明確要求要有兩年以上基層工作經驗。在黨政領導干部選拔任用中,提任縣處級領導職務的,也要求有兩年以上基層工作經歷。這從制度上有利于促進公務員接地氣。但解決凡進必考、逐級晉升的公務員制度運轉中產生的脫離群眾問題,更關鍵的還是提高群眾對公務員晉升的話語權。這一點會隨著從家門到校門再到機關門的公務員比例的不斷提高,而變得日益重要。
  近20年的公務員制度,走過形成發展、擴充壯大的時期,現在也走到了歷史的拐點。公務員群體在日益繁重的改革和發展任務中發揮著重要作用,公務員制度內在的矛盾也逐漸暴露。認真傾聽公務員的心聲,可能也就預示了公務員制度下一步改革的方向。
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