長三角一體化要慎用無形之手

  政府的工作是根據當地產業發展的趨勢因勢利導、及時跟進,為企業服務,而不是給它們設限設框。
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作者:黃少卿 上海交通大學安泰經管學院副教授 來源:南風窗 日期:2019-09-28
  對于長三角一體化,現在有一種聲音,就是強調要形成統一的行政指揮。其潛在的邏輯是,過去之所以長三角一體化發展不好,就是因為各省市各自為政,缺少統一行政力量的指揮。這種觀點一定程度上講是對的,長三角一體化的過程當中的確需要從整體上考慮公共服務的提供問題。譬如基礎設施的建設,需要在長三角整個區域來做規劃,像發展城際快速鐵路和城郊軌道交通,實現上海與周邊城市交通上的1小時同城效應。譬如說執法的問題,法律也是一種基礎設施,是一種軟基礎設施,也需要在整個區域內保證公正執法,而不能各自為政。中國很多“地方法院”變成了“地方的法院”—為了當地企業來爭取利益的法院,而不是基于法律來進行判決,這就需要更高層次的協調機制。所以,今后在長三角整個區域,公共服務或者公共產品的提供需要以更加規范的、全局的方式來提供,這一點非常必要。
  另一方面,我們要明確政府主導的行政協調機制的邊界在哪里。如果不明確政府和市場的各自功能邊界,各個地方政府繼續各自為政,從自己的利益角度出發制定和實施政策,干預市場機制發揮作用,使得那些原來導致長三角市場分割、無法充分一體化的根源難以清除,譬如,如果各個城市都還在爭取更多地方稅收、爭取更多人才、爭取更多高稅收產業。那么,即便這個統一行政機制建立起來了,恐怕有效性也會大打折扣。所以,在強調統一行政協調的同時,更根本的方面是要充分發揮市場機制的基礎、決定性作用,確保讓競爭政策的基礎性、優先性作用落地。要做到這一點,恰恰需要長三角各個城市的地方政府收回對市場競爭的干預之手。
  要更好地發揮行政和市場兩種協調機制的作用,首先要打破既有的各種制度障礙。譬如,稅收政策要改革,要讓地方政府財政收入與企業生產銷售相關的流轉稅脫鉤,包括增值稅、銷售稅,將來要讓物業稅、不動產稅成為地方的主流稅種。否則,各個地方政府就還是會都去爭取哪些更容易創造稅收的制造業行業和企業,導致無法實現專業化分工和規模經濟,也就難以提高經濟效率。
  我們需要對于地方政府的一些經濟政策依法進行公平審查,必須建立維護市場競爭的各種制度。為什么地方政府可以出臺各種各樣的產業政策、招商政策?通過提供財稅優惠、放低勞工和環境標準,以鄰為壑地進行爭奪,其實它們并不應該擁有這些權力,這都是與市場經濟原則背道而馳的。這些干預市場競爭的行為不利于整個長三角在市場機制的作用下實現一體化,實現資源配置的優化。
  此外,還要解決好在一個都市圈里面,不同類別的城市職能定位的問題。上海是一個服務業為主的城市,它的服務功能要向周邊以制造業為主的城市輻射。周圍的城市要以制造業為主,而以制造業為主的城市規模一般不會很大,它們要提高效率就必須強調分工,通過聚焦在特定產業上發揮自己的比較優勢和專業優勢,由此也才能讓這些城市吸引到專業人才。而且,按照市場原則分工清楚了,各類生產要素包括人才就會自發選擇各自的最優城市去向,從而有效消除大城市目前因為行政級別高,行政配置資源權力大而帶來的人才虹吸效應,而各個城市的政府也不必進行搶人大戰。
  但是,具體到一個城市,到底應該發展什么產業?在這個產業選擇的過程中,應該不是政府去選擇,而要強調企業家在這個選擇過程中的決定性作用,政府的工作是根據當地產業發展的趨勢因勢利導、及時跟進,為企業服務,而不是給它們設限設框。
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